2025年超长期特别国债"软建设"标准构建与申报实务 ​

全国范围内2025年超长期特别国债的“两重”（第二批）及“两新”（第一批）项目申报工作正紧锣密鼓地推进。最新消息显示，多地的申报工作已临近截止日期。

在项目申报进入收官阶段，地方政府部门近期陆续收到补充通知，要求2025年“两重”项目申报需增添“软建设”配套方案（“两新”项目申报暂不受影响）。

这一要求在业内引发了广泛关注和讨论，申报主体正积极研究应对策略，力求在有限的时间内做出最佳调整。

本文将探讨何为“软建设”，以及项目如何实现“软硬兼施”，期望为各位老师的申报工作提供思路与助力。

一、“硬投资”与“软投资”概念解析

早在2024年3月21日举行新闻发布会，国家发展改革委、财政部、中国人民银行介绍近期投资、财政、金融有关数据及政策情况。其中，国家发展改革委提出：发行超长期特别国债要统筹好“硬投资”和“软建设”。

根据《国务院办公厅关于印发〈支持国家重大战略和重点领域安全能力建设的行动方案（2024 -2028 年）〉的通知》（国办发〔2024〕17 号），2024年"两重"建设主要涵盖八个方面、17项重点任务（具体领域和方向以各地申报要求为准）。

“如何防止低效无效投资”，超长期特别国债在支持“两重”（重大战略实施和重点领域安全能力建设）建设项目中，不仅注重“硬投资”（如基础设施建设），还强调“软建设”（如配套改革和制度创新）。

硬投资维度

2024年发行的1万亿元超长期特别国债中，有7000亿元用于"两重"建设。国家发展改革委联合相关部门，按照自上而下的原则，对项目进行严格筛选，优先支持跨区域、跨流域的重大标志性工程。例如，长江沿线铁路、干线公路、机场建设，西部陆海新通道建设，东北黑土地高标准农田建设，“三北”工程建设，农业转移人口市民化公共服务体系建设，高等教育提质升级等领域。

软建设维度

何为“软建设”？中国宏观经济研究院投资研究所所长杨萍表示，“软建设”是指为保障项目建设而推进的制度建设，并根据需要制定出台相关专项规划和实施方案。

例如，印发实施长江干线港口铁水联运设施规划，研究制定加强高标准农田建设全流程管理全方位监管工作导引等。

在体制机制改革方面，深化户籍制度改革，加快建设分级诊疗体系，促进荒漠化防治和风电光伏一体化发展，持续优化制度供给，用改革举措和创新思路破解深层次障碍。

二、“硬建设”和“软建设”项目案例解码

案例1：宁夏石嘴山河东沙地贺兰山东麓水源涵养和生态治理项目

硬建设：实施沙化土地综合治理，完成2.6万亩治理面积（含1.3万亩草方格扎设）。

软建设：推进项目管理机制创新，结合技术应用探索长效治理模式。通过政策支持和跨部门协作保障项目实施。

案例2：长江沿线铁路建设（沪宁合高铁、沿江高铁各段）

硬建设：建设跨沪陕高速连续梁、合肥至武汉段、成都经达州至万州段等铁路工程。完成长江经济带综合立体交通走廊主轴的骨干线路建设。

软建设：建立部门联动机制，强化铁路投融资、用地、环评、水保等要素保障。制定区域协调发展战略，推动经济循环和区域协调发展（如沿江高铁对长三角、成渝的串联作用）。

案例3：内蒙古赤峰市敖汉旗高标准农田项目

硬建设：新建9.33万亩高标准农田，完善灌溉和土地整理设施。

软建设：建立“旗、乡、村、户”四级管护责任制，因地制宜制定后期管护办法。通过体制机制创新确保工程长期有效运行，保障粮食安全。

案例4：湖北省第三人民医院阳逻院区外科楼病房改造项目

硬建设：改造外科楼病房20600平方米，将6人间调整为2/3人间及单人间，升级卫生设施和智能化系统。

软建设：推动医疗资源统筹调配机制，优化城乡医疗服务体系。通过政策引导（如农业转移人口平等享有公共服务），提升群众就医体验。

案例5：长江干线港口铁水联运设施项目

硬建设：建设港口铁水联运设施（如码头、装卸设备、联运线路）。

软建设：健全铁水联运规划体系，制定多式联运支持政策。优化物流效率的管理机制，促进区域经济协同发展。

案例6：北京城市副中心防洪减灾项目

硬建设（防洪体系核心工程）

2023年，增发国债资金共支持潮白河综合治理、温潮减河、坝河口蓄滞洪区等工程6项，总投资201亿元、下达增发国债资金约95亿元。

2024年，超长期国债资金支持北运河流域钻子岭水库工程，总投资约12亿元，安排国债资金约3.7亿元。

项目实施后，北京城市副中心将构建完善上蓄、中疏、下排多级滞洪缓冲的“通州堰”防洪体系。

上蓄方面。通过新建钻子岭水库、温榆河公园蓄滞洪区等，可提高洪水控制能力和超额洪水蓄滞能力，减轻下游北京城市副中心的防洪压力。北运河上游沙河闸、蔺沟发生“23·7”同规模的洪水洪峰流量均消减16%，北关闸洪峰流量消减25%，城市副中心减少淹没面积29%，可有效提高城市副中心防洪标准，保障标准内洪水防洪安全。

中疏、下排方面。实施骨干河道达标治理，提高河道防洪排涝能力。标准内洪水可实现安全下泄，消除对沿线城镇的洪水漫溢风险。温潮减河可分泄温榆河洪水400立方米/秒，减轻城市副中心防洪压力，潮白河城市副中心段堤防达到百年一遇防洪标准。

软建设（提升防洪实力）

结合防洪提升工程的建设，北京市同步重点推进城市副中心防洪调度、“通州堰”体系运用、水文监测站网监测能力提升等“软能力”建设。

（1）“四预”能力提升，构建“预报-预警-预演-预案”全链条体系：

预报：依托气象卫星、测雨雷达和降雨预报模型；

预警：基于雨量站网和水文模型实时监测；

预演：利用水文站网和洪水演进模型模拟洪水场景；

预案：制定分级响应机制和应急处置方案。

（2）“三道防线”建设

第一道防线：气象卫星+降雨预报模型，提前预警洪水风险；

第二道防线：雨量站网+产汇流水文模型，动态评估洪水趋势；

第三道防线：水文站网+洪水演进水动力学模型，精准控制河道泄洪。

（3）流域协同管理机制

加强京津冀区域防洪联动，统筹上下游水资源调度和应急响应；

推进跨区域信息共享和联合演练，提升整体防洪效能。

（4）水文监测能力升级

扩充和完善水文监测站网，提高洪水实时监测精度；

引入数字化技术（如大数据分析），优化洪水预测和调度决策。

三、“硬建设”与“软建设”的申报策略

硬建设以实物工程为核心，直接提升基础设施承载力或安全防护水平（如治沙工程、铁路建设）。软建设聚焦制度创新和管理优化，通过政策配套、机制改革和长效管护保障项目落地与持续增效（如管护责任制、区域协调机制）。

硬建设是“骨架”，软建设是“灵魂”。两者结合体现了“短期稳增长”与“长期促转型”的协同逻辑，是“两重”建设高质量发展的关键路径。

1、明确“硬建设”和“软建设”的目标

硬建设主要解决物理空间和物质基础问题，如道路、桥梁、水利工程等基础设施建设，是经济发展的物质基石，为项目提供必要的硬件条件；软建设则主要解决制度、管理和效率问题，如政策制定、规划编制、体制机制创新等。例如：

硬建设

描述项目将建设哪些基础设施或实施哪些重大工程，以及这些建设将如何提升区域或领域的硬件条件。例如，“本项目将建设XX公里的高速公路，提升区域交通便利性，促进经济发展。”

软建设

描述项目将推进哪些制度创新、管理优化或政策配套，以及这些软建设将如何保障项目的顺利实施和长期效益。例如，“通过建立跨部门协调机制和制定相关政策，确保项目的可持续运营和管理。”

2、强调“软硬兼施”的重要性

在“两重”建设中，硬建设和软建设必须同步推进、相互配合。硬建设需要软建设提供政策支持、制度保障和管理优化，以提高建设效率和效益；软建设依赖硬建设提供物质载体和实践基础，才能有效实施。例如：

硬建设

分析当前基础设施的不足或瓶颈，说明硬建设如何解决这些问题。例如，“现有交通基础设施已无法满足日益增长的运输需求，亟需建设新的高速公路以缓解交通压力。”

软建设

说明当前制度、管理或政策方面的不足，以及软建设如何弥补这些不足。例如，“现有管理体制存在多头管理、协调不畅的问题，需要通过制度创新和机制改革来提高管理效率。”

3、详细规划“硬建设”和“软建设”的具体措施

详细规划“硬建设”和“软建设”的具体措施，并说明两者如何相互配合。

硬建设

描述具体的建设内容，包括工程规模、技术方案、施工计划等。例如，“建设XX公里的高速公路，采用XX技术标准，计划于XX年XX月开工，XX年XX月完工。”

说明将采用哪些先进技术和设备，以及这些技术和设备将如何提升项目效益。例如，“引入智能交通管理系统，提高交通管理效率。”

软建设

说明将推进哪些制度创新，以及这些创新将如何保障项目实施。例如，“建立跨部门协调机制，成立项目领导小组，统筹协调各部门资源。”

管理优化：描述将采取哪些管理优化措施，以及这些措施将如何提高项目效率。例如，“实施项目全过程管理，建立项目进度、质量、安全监控体系。”

政策配套：说明将制定哪些配套政策，以及这些政策将如何支持项目发展。例如，“制定土地、财政、税收等优惠政策，吸引社会资本参与项目建设。”

4、评估“硬建设”和“软建设”的综合效益

在项目效益分析部分，全面评估“硬建设”和“软建设”的综合效益，包括经济效益、社会效益、环境效益等。

硬建设

分析基础设施建设和技术设备升级带来的直接效益。例如，“高速公路建成后，预计年运输量将达到XX万吨，直接带动区域经济增长XX%。”

软建设

分析制度创新、管理优化和政策配套带来的间接效益。例如，“通过制度创新和管理优化，预计项目运营成本将降低XX%，管理效率将提高XX%。”

5、强调“软硬兼施”的整体性和协同性

说明两者如何共同推动项目目标的实现。例如：

“本项目通过‘软硬兼施’的策略，在基础设施建设的同时，推进制度创新和管理优化，确保项目的高效实施和长期效益。硬建设为软建设提供物质基础，软建设为硬建设提供制度保障，两者相辅相成，共同推动区域经济社会的可持续发展。”